Pour un choc d’offre sur le marché du logement

Résumé : Le prix du logement devient écrasant pour de très nombreux ménages. Or la flambée des prix a été largement alimentée par les politiques successives de solvabilisation de la demande, qui ont subventionné les propriétaires vendeurs tout en poussant les classes moyennes à s’endetter lourdement. Afin de relâcher la pression sur les prix des logements, les Gracques proposent un choc d’offre immobilière.

Le prix du logement : trois problèmes en un 

Depuis le milieu des années 2000, les Français consacrent en moyenne un quart de leur budget à leur logementet à son fonctionnement énergétique (chauffage, éclairage). Cette part n’était que de 16% en 1960. 10% du revenu individuel disponible a été donc capté, en 50 ans, par ce seul poste de dépenses, soit l’équivalent en termes de pouvoir d’achat de l’ensemble des hausses d’impôts depuis 1970.

La hausse du prix des logements pose simultanément un véritable problème de justice sociale. D’abord, cette hausse des coûts exclut d’emblée une part de la population de l’accès au logement décent. Dans son rapport annuel de 2010, la fondation Abbé Pierre dénombrait 3.5 millions de mal-logés et 6.5 millions de personnes en état de « fragilité », susceptibles de basculer dans la première catégorie. La fondation imputait notamment cette fragilité au recul des « marges budgétaires » des Français, dont 15 millions jouent, selon le médiateur de la République, leurs fins de mois à 50 ou 150 euros près. Que les loyers (48% des Français du premier quintile de revenus étant locataires, contre seulement 18% dans le quintile le plus aisé) continuent d’augmenter au rythme moyen de 3.2% par an et ces familles seront prises à la gorge avant la fin de la prochaine législature.

Enfin, le prix du logement présente un enjeu de redistribution et de confort de vie des classes moyennes. L’augmentation des dépenses contraintes des ménages simplement modestes (jusqu’à 1750 euros/mois) a été deux fois supérieure, en proportion, à la hausse des dépenses contraintes des ménages aisés (9^ème décile de revenu). Le député Jean-Marie Le Guen parle ainsi de « crise globale » en région parisienne, affectant le commun des familles. A la location comme l’achat, on relèvera également le caractère « régressif » du prix du mètre carré : les appartements de petite surface, majoritairement occupés par les moins fortunés, atteignent dans les grandes villes des prix prohibitifs lorsqu’on les rapporte à leur taille. Les grands appartements, s’ils sont plus onéreux en valeur absolue, font ainsi figure de bon rapport surface/prix pour leurs occupants.

Un nécessaire changement de paradigme

La formation d’un prix repose principalement sur l’offre et la demande. La demande de logement elle, a explosé en deux générations sous l’effet de deux facteurs : l’augmentation de globale la population d’une part, et la réduction de la taille moyenne des foyers d’autre part. Ce dernier phénomène qui s’expliquait, pour la génération précédente, par la généralisation du modèle de famille nucléaire (on ne vit plus sous le même toit que ses parents ou grands-parents), s’explique aujourd’hui par un éclatement des cellules familiales lié à l’augmentation du taux de divorce : lorsqu’un couple se sépare, il lui faut deux logements au lieu d’un.

L’offre, elle, n’a pas connu de croissance naturelle comparable. Si la France a beaucoup construit pour reconstruire durant les trente glorieuses, la raréfaction du foncier disponible dans les grandes agglomérations n’a pas permis de multiplier les logements neuf à la hauteur de la demande. S’en est suivi une hausse des prix sans précédent, que les spécialistes n’hésitent pas à qualifier de bulle immobilière. En France, les prix moyens à l’achat ont ainsi doublé entre 2001 et 2011.

Or la réponse des gouvernements successifs dans ce domaine a été d’accroître les aides, notamment à l’achat, pour soutenir les ménages face à l’envol des prix. C’est la logique de (feu) la défiscalisation des intérêts d’emprunt ou du nouveau prêt à taux zéro. Mais en solvabilisant la demande, nous avons versé de l’huile sur le feu : cette stratégie a évidemment alimenté la spirale ascendante des prix. Elle est par ailleurs dangereuse, dans la mesure où elle incite les ménages à un très fort endettement (l’enquête logement Insee de 2006 avait montré que 565 000 ménages propriétaires avaient rencontré des difficultés pour payer leurs charges ou remboursements de prêts immobilier) et profondément inégalitaire puisqu’elle injecte de l’argent public dans des opérations commerciales bénéficiant aux propriétaires vendeurs.

Pour un choc d’offre immobilière

Un gouvernement nouvellement élu pourrait trouver, dans une politique de logement intelligente, le moyen de rendre du pouvoir d’achat aux ménages tout en répondant à une forte préoccupation sociale. Parvenir à diminuer les dépenses moyennes de logement de 10% correspondrait à une hausse moyenne du pouvoir d’achat de 2.5%, soit l’équivalent de l’effort fiscal qui sera globalement demandé aux français pour rétablir l’équilibre des finances publiques.

En premier lieu, il faut mettre en place les conditions d’un choc d’offre sur le marché du logement. Deux moyens existent pour créer un tel choc, à la fois dans le parc privé et dans le parc social : multiplier la construction de logements neufs et améliorer le taux de remplissage du parc existant. 

Des solutions existent, d’abord, pour libérer la place de construire de nouveaux logements dans les zones de forte pression démographique. Le député Jean-Marie Le Guen a rappelé aux responsables du grand Paris que d’importantes marges de constructibilité existent, en raison de grandes réserves foncières accumulées notamment par certains opérateurs de l’Etat (SNCF, RFF, RATP, EDF). Les anciennes gares de triage, les sites de production électrique désaffectés sont effectivement légions dans les agglomérations, souvent en plein centre-ville. Sans mettre en péril le développement futur des transports en commun ou de l’approvisionnement énergétique, de très larges sites pourraient être libérés à brève échéance pour construire des logements. La SNCF et RFF se sont déjà engagées dans cette direction : RFF a identifié 4 000 hectares de terrains cessibles. La SNCF a prévu, de son côté, de libérer de quoi construire cinq à six mille logements d’ici fin 2012. Certaines zones, comme le 16^ème arrondissement à Paris sont accessoirement insuffisamment denses : toujours selon Jean-Marie Le Guen, 2 000 logements supplémentaires pourraient être édifiés sur les simples contre-allées de l’avenue Foch. L’éternel prétexte du manque de foncier doit donc être remis en juste perspective.

Par ailleurs, qui ne peut pas construire en largeur peut toujours construire en hauteur. Sans faire de Paris ou de Marseille de nouveaux Manhattan, il est possible d’adapter la taille des bâtiments pour ajouter une « couche » supplémentaire à la surface habitable. Selon une étude-test menée sur douze rues parisiennes, un surhaussement des immeubles permettrait de gagner 466 000 m2 sur ces seules artères moyennes. Pour ce faire, seules quelques adaptations aux règlements d’urbanisme sont nécessaires : il suffirait, dans une majorité de cas, d’amender les articles des plans locaux d’urbanisme régissant la hauteur limite des bâtiments, notamment par rapport aux rues qui les bordent. A Paris par exemple, seules quelques axes (la perspective des champs Elysées par exemple) et trois zones (le Marais, le 7^ème arrondissement et le jardin du Luxembourg) bénéficient d’une protection juridique particulière du point de vue de la hauteur des constructions ; partout ailleurs, des simples articles du PLU et un « plan des hauteurs » définissent respectivement les grandeurs relatives et absolues maximales des immeubles. Autoriser l’ensemble des copropriétés à rajouter, par dérogation à ces documents, un étage aux bâtiments permettrait d’améliorer sensiblement l’offre disponible. Un dispositif d’incitation financière, par exemple par une défiscalisation des travaux, permettrait de rendre attractif ce type d’opérations. Ces aménagements, s’ils sont correctement pensés, ne porteront nullement atteinte à la qualité de vie, les grandes villes s’étant, historiquement, toujours élevées sans pour autant que leur attrait diminue.

Outre la construction, une meilleure utilisation des espaces existants permettrait d’enrichir l’offre de logements. L’INSEE dénombrait fin 2010 plus de 2 millions de logements individuels et collectifs vacants. Une part substantielle de ces logements n’est pas inoccupée sans raison (il peut s’agir de logements en cours de vente, en attente de règlement de succession, ou de logements de fonctions en attente d’attribution) ; une autre part de ces habitations est vide parce qu’insalubre. Mais si seulement 10% de ces logements sont habitables, la réintroduction soudaine de 200 000 logements sur le marché correspondrait à près de 50% des logements construits en un an. Or pour optimiser la rotation du parc privé, il existait jusqu’en 1965 une imposition du « loyer fictif ». Une telle correction du revenu imposable, dont on pourrait exonérer la résidence principale, serait une incitation à ne pas laisser de logement secondaire vacant : se voir imposer sur un « loyer fictif » alors que l’habitation concernée est inoccupée fait évidemment réfléchir. Les Gracques proposent d’étudier la faisabilité d’une telle mesure.

Les logements sociaux ne doivent pas être en reste. En ce qui concerne la construction, le problème est largement affaire de courage politique et de positionnement institutionnel. La loi SRU, dont le fameux article 55 impose aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en région parisienne) de se doter de 20% de logements sociaux, fait l’objet d’un bilan pour le moins décevant. Depuis l’adoption de la loi en 2000, près de la moitié des communes assujetties à la loi (de l’ordre de 400 pour environ 800 villes concernées) n’ont construit aucun logement social. Pour ce faire, les Gracques soutiennent l’idée, mise en avant par Martine Aubry, d’une quote-part obligatoire de logements sociaux et d’accessions à la propriété dans tous les nouveaux programmes de construction. Toutefois par souci de cohérence, il est préférable de limiter la quote-part minimale de logements sociaux à 20%, sous peine de défavoriser les communes qui respectent déjà la loi SRU (la quote-part d’un tiers proposée par la même Martine Aubry étant inadéquate de ce point de vue).

Rappelons enfin que les préfets ont d’ores et déjà le pouvoir de se substituer aux collectivités qui ne respectent pas la loi SRU : ils s’en abstiennent, notamment, pour ne pas se heurter à de puissants élus locaux dont l’aura à Paris dépasse souvent la leur. Un engagement du Président de la République nouvellement élu à soutenir systématiquement les préfets dans cette démarche serait une manifestation utile de sa volonté de bien loger les Français.