Après le débat qui entre Thomas Pikety et Michel Taly qui s’est tenu à Sciences Po le 21 septembre au soir (compte-rendu à venir), découvrez plus en détails la position des Gracques quant à la fusion IR / CSG au travers d’une note récapitulative. Cette note se propose en substance de montrer qu’aucune des trois promesses de cette réforme (le passage à la retenue à la source, l’élimination des niches fiscales et l’extension de la progressivité à la CSG) ne sera tenue.

La fusion entre l’Impôt sur le Revenu (IR) et la contribution sociale généralisée (CSG) est à la mode : mise en avant par l’ouvrage « Révolution fiscale » de Thomas Piketty, Camille Landais et Emmanuel Saez, elle est préconisée à la fois par le Parti Socialiste et certains responsables de l’UMP. Ce consensus transpartisan sur un sujet aussi clivant que l’impôt éveille le soupçon : la fusion IR/CSG n’est qu’une technique, pas un projet.

L’idée est en effet séduisante car elle permet d’atteindre simultanément trois objectifs : passer à la retenue à la source pour l’IR, se débarrasser d’un coup de toutes les niches qui mitent l’assiette de cet impôt et introduire de la progressivité dans la CSG.

Au fond, l’idée est qu’en faisant une réforme globale, on trouvera le courage de faire ce qu’on n’arrivait pas à faire séparément. Pour juger des chances de réussite d’un tel pari, il faut examiner séparément chacun de ces trois éléments :

1. Passer à la retenue à la source pour l’IR :

C’est un serpent de mer depuis des décennies. De nombreux gouvernements ont lancé des études face aux attraits d’une telle réforme (réduction du coût de gestion de l’impôt, simplicité, idées claires des ménages sur leur revenu réellement disponible) et ont renoncé au dernier moment en raison :

1) de la complexité de la transition la première année (schématiquement, il faut sauter une année car l’IR est actuellement calculé sur les revenus de l’année n-1 alors que la retenue à la source s’opère sur les revenus de l’année n. A tout le moins, il faut donc des dispositifs correcteurs pour tenir compte des évènements exceptionnels et des risques d’optimisation cette année-là) ;

2) des réticences en termes de « libertés publiques » face à la perspective de devoir donner à l’employeur des informations sur les autres revenus du ménage par l’indication du taux d’imposition de chacun de ses salariés pour effectuer la retenue à la source.

Il est illusoire de penser qu’il sera plus facile de passer à la retenue à la source à l’occasion d’une fusion entre IR et CSG, celle-ci présentant par ailleurs d’autres difficultés. Le seul bénéfice d’une réforme globale serait de décider le gouvernement à sauter le pas, alors que le rapport entre avantages et inconvénients est peu favorable pour un simple passage à la retenue à la source.

2. Supprimer toutes les niches de l’IR :

L’idée de la manœuvre est de prendre pour le nouvel impôt fusionné l’assiette de la CSG, qui est beaucoup plus large que celle de l’IR, naturellement plus étroite et par ailleurs criblée de niches. Le pari est donc que, pour une fois, la bonne assiette va chasser la mauvaise et non l’inverse.

La raison supposée du faible nombre de niches pour la CSG est que cet impôt est sanctuarisé par sa finalité, qui est la protection sociale. Dans le projet de fusion le plus consensuel, l’impôt fusionné resterait d’ailleurs destiné aux 2/3 à la protection sociale.

Une explication plus pessimiste de l’absence de niches pour la CSG est qu’elles sont techniquement impossibles dans une retenue à la source à taux unique sans régularisation annuelle. Sans la variable d’ajustement qu’est la régularisation (cette modification qui peut être opérée pour l’IR lors du paiement du dernier tiers), la seule possibilité est l’exonération totale ou le taux réduit pour une catégorie entière de l’assiette. La chirurgie fine est donc impossible.

Or le nouvel impôt progressif serait retenu à la source à un taux personnalisé et ferait, lui, l’objet d’une régularisation sur la base d’une déclaration. Il serait donc techniquement possible d’introduire dans un tel impôt toute les niches que l’on peut souhaiter. En conséquence, l’idée que la fusion des deux impôts augmentera la capacité de résister à la création des niches paraît un peu angélique.

En outre, le partage de la recette entre l’État et la protection sociale ne sera facile qu’à législation constante. Toute évolution de taux créera des litiges entre les deux bénéficiaires. Et en cas d’évolution de l’assiette, on aura deux possibilités : soit l’État compense la perte (et le coût de la niche sera pour lui trois fois plus élevé qu’avant), soit on accepte une divergence d’assiette que connaissent souvent les états fédéraux.

3. Rendre la CSG progressive :

Bien que, techniquement, la CSG soit un impôt, elle est perçue comme une cotisation sociale. Cela explique que la question de sa progressivité ne soit pas posée avec insistance. Au plan des principes, tant que le ménage n’est pas fait dans le financement de la protection sociale, entre prélèvement avec contrepartie et prélèvement sans contrepartie, on peut justifier un prélèvement proportionnel.

Dans un impôt fusionné la question ne se pose plus : le nouvel ensemble est forcément progressif. On a alors deux possibilités :

– Faire une première tranche au taux de 8%, correspondant au cumul des taux de CSG et de CRDS (avec une question subsidiaire: que faire des taux plus élevés sur les revenus d’épargne ?), jusqu’au seuil d’imposition de l’IR, puis superposer le taux de l’IR pour les revenus au-delà de ce seuil.  Un tel choix serait politiquement difficilement justifiable (« tout ça pour ça ! ») et constitutionnellement fragile (un IR peut-il ne pas avoir une tranche zéro jusqu’au minimum vital ? La Cour de Karlsruhe tend, en Allemagne, à dire que non).

– Mettre en place un impôt entièrement remodelé avec une tranche à taux zéro et des tranches inférieures à 8%. C’est l’hypothèse privilégiée par Thomas Piketty et les coauteurs de « La Révolution fiscale », dans un scénario censément à revenu constant. Mais dans un tel scénario, le potentiel d’augmentation des prélèvements sur les classes moyennes supérieures est utilisé et les niches fiscales sont supprimées : l’hypothèse Piketty épuise donc, dans la seule réforme de la fiscalité, l’ensemble des marges de manœuvres d’augmentation des recettes existantes. Or chacun sait, sans même parler de dépenses nouvelles, que l’objectif de retour à un déficit public annuel sous la barre de 3% du PIB nécessite d’augmenter les recettes fiscales.

La conclusion est claire : même pour ceux qui pensent qu’à terme, il faut introduire de la progressivité dans la CSG, le contexte budgétaire actuel est défavorable pour la mise en œuvre d’une telle réforme.

Pas d’illusion donc, la fusion des deux impôts, dès lors qu’elle ne peut pas être mise en œuvre rapidement, ne saurait un véritable sujet de campagne. Le vrai sujet est autre : quel profil souhaitons-nous pour l’impôt sur le revenu ? Quelles niches supprimer ou atténuer ? Comment régler le problème (que T.Piketty soulève avec raison mais en proposant de mauvaises solutions) des très hauts revenus ? Axer, par facilité, la thématique de l’imposition des revenus sur la fusion IR / CSG, c’est tomber dans un piège : celui de choisir une modalité avant de se décider sur le fond.